CAO Junjin曹俊金

[ABSTRACT] The institutionalization and legalization of China's international development cooperation work has attracted widespread attention, and considerable progress has been made in the construction of the legal system. This article reviews three development stages and major achievements of legal system construction of China's international development cooperation, and gives prospects for China's legal system construction of international development cooperation.

近年来，中国基于全球发展需求和国内发展现实，逐步推进对外援助管理体制改革，提升对外援助力度，创新对外援助方式，丰富对外援助渠道，推动对外援助向国际发展合作转型升级。与此同时，中国逐步形成具有自身特色的法律体系，法律制度在国家治理中的地位受到充分重视，法治成为中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。基于上述背景，中国国际发展合作工作开展的制度化、法制化获得广泛关注，法制建设也已取得较大进展。

1.中国国际发展合作法制建设的基本历程

中国自1950年向周边国家提供对外援助开始，至今已具有70年的对外援助历史，其法制建设也主要经历了三个不同的发展阶段：

第一阶段是20世纪50年代到20世纪末期，属于萌芽期。这一时期的国际发展合作工作主要由对外援助相关部委单独发布或者联合发布的部委规范性文件进行调整，例如财政部印发的《对外援助支出预算资金管理办法》（财外字[1998]308号，已失效）、原对外贸易经济合作部和财政部联合印发的《援外合资合作项目基金管理办法》（[1998]外经贸计财发第481号，已失效）等，这些规范性文件为后续的中国国际发展合作法制发展奠定了制度基础。

第二阶段是2000年到2017年，属于创立期。在这一时期，一方面，中国自2000年开始正式实施的《立法法》明确了中国法律的基本表现形式，规定了立法的基本权限与程序，有力推动了中国立法的整体进程；另一方面，为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势，中国将原国家经贸委、原国家计委以及原外经贸部的职能进行整合，组建商务部，[1]由商务部主管对外援助工作，为国际发展合作的法制发展提供了机构基础。商务部成立之后不仅启动了对外援助专门立法、行政法规的前期调研工作，还制定了《对外援助管理办法(试行)》等一批重要部门规章、规范性文件和内部工作规则，推进了对外援助管理的规范化、法制化，[2]初步形成中国国际发展合作法律体系。

第三阶段是2018年国家国际发展合作署（以下简称“国合署”）成立以后，属于发展期。由于国合署成立于中国全面推进依法治国、推进国家治理体系与治理能力现代化的大背景之下，提升国际发展合作治理体系现代化、推进国际发展合作工作法制化势必成为国合署的重要任务之一。因而，国合署成立并正式开展工作之后，进一步加快了国际发展合作制度建设进程，仅2020年一年便制定了4项部门规章、7项部门规范性文件，[3]另有“对外援助管理办法”等4项部门规章已经发布草案向社会公开征求意见，目前尚在制定过程之中。 

2.中国国际发展合作法制建设的主要成就

经过多年的国际发展合作实践与制度建设努力，目前中国的国际发展合作法制建设已经取得了一定的成果：

第一，中国已经形成较为清晰的、具有包容性的国际发展合作理念——推动构建人类命运共同体，并已初步将这一理念转化为中国国际发展合作法律规则的制度理念。例如，国合署于2018年11月公布的《对外援助管理办法(征求意见稿)》第四条规定：“对外援助应尊重受援国主权、不干涉受援国内政……推动打造人类命运共同体”。

第二，中国已经初步形成以宪法规定为纲领、部门规章为主体、规范性文件为支持的国际发展合作法律体系。2018年3月11日通过的《宪法修正案》规定的“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”为中国通过国际发展合作推动人类命运共同体提供了最高法律依据。[4]国合署新制定的部门规章和商务部主管援外工作时期制定的部门规章使得国际发展合作领域形成一定规模的部门规章体系。因而，中国虽然尚未形成完备的国际发展合作法律体系，但并不能认为中国没有国际发展合作法律，实际上已经初步形成以宪法规定为纲领、部门规章为主体、规范性文件为支持的国际发展合作法律体系。

第三，中国以长期的国际发展合作实践为基础，围绕国际发展合作项目管理的基本环节，分别制定了关于国际发展合作决策管理、标识管理、资格认定、采购管理、实施管理、监督评估、行政处罚以及行政复议等方面的规定，初步形成了相对合理的国际发展合作内部制度结构。

3.中国国际发展合作法制建设的未来展望

2021年1月10日，中国国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书，该白皮书将“提升国际发展合作能力和水平”作为中国未来国际发展合作的重要议题，并提出将“继续推进相关法律法规和制度建设，为国际发展合作提供法制保障”。[5]显而易见，通过完善国际发展合作法律体系与法律制度来进一步提升国际发展合作的治理体系与治理能力将是今后中国国际发展合作领域的重要工作安排。

中国可以考虑从如下几个方面推进其国际发展合作法制进程：

首先，实现国际发展合作理念、政策与法律制度的互动与互哺。中国需要将其通过多年国际发展合作实践形成的国际发展合作理念、原则、政策等融入法律规则，既注重法律的制度规范功能，也注重法律的制度保障功能，通过法律的实施来实现国际发展合作理念与政策目标。

其次，中国基于长期对外援助和南南合作的深厚基础，积极推动国际发展合作的转型，[6]但目前在法律术语上仍然保留了“对外援助”的用法，今后是否需要通过法律术语的转换来支持中国对外援助的转型升级，也是国际发展合作法制建设的基础性议题。从国外的情况来看，韩国在2010年制定《国际发展合作基本法》时，并没有选择“对外援助”或者“官方发展援助”这两个传统术语，而是将“国际发展合作”作为其对外援助的正式法律术语；日本内阁在2015年对原《官方发展援助宪章》进行修订时，将原《官方发展援助宪章》更名为《发展合作宪章》，实现了从“官方发展援助”向“发展合作”的话语转型。

再次，中国需要进一步优化其国际发展合作法律体系，通过制定国际发展合作基本法、单行法及相关的实施条例等法律、法规，提升国际发展合作法律的立法层级，推动形成以法律、法规为主体的国际发展合作法律体系，有助于对国际发展合作工作进行更好地规范与协调。中国可以参考美国、英国、法国、加拿大、丹麦、韩国等发达国家的对外援助或国际发展合作立法，选择与本国国际发展合作实际相契合的立法模式，并以此为基础进一步完善国际发展合作下位立法。

最后，中国也需要审视当前国际发展合作具体制度存在的不足，通过创新具体制度设计来尽快补足其制度短板。目前来看，可以从优化国际发展合作部际协调，调整国际发展合作筹资合作，[7]促进国际发展合作多元主体参与，提升国际发展合作人才培养，强化国际发展合作税收激励等方面切入，进一步完善中国国际发展合作的内部制度结构。

(作者为上海政法学院国际法学院副教授 硕士生导师)